随着抗日战争进入相持阶段，国民党推行反共政策， 对新四军的限制和摩擦愈演愈烈。中共中央中原局书记刘少奇于1939年12月初到达皖东敌后，针对国民党的反共政策，和新四军一些干部受国民党统一“政令”的束缚，不敢独立自主放手建立抗日民主政权的状况，大力宣传建立抗日民主政权的必要性和迫切性。刘少奇指出：“有人说建立政权国民党不批准怎么办？政权是人民的政权，国民党不批准，只要人民承认，我们的政权就可以存在。有了政权就可以筹粮、筹款、收税，部队也不必向‘人家’讨饭吃了。”中共中央在1940年的“五四指示”中提出：“坚决地建立根据地，在这种根据地上独立自主地发动群众，建立共产党领导的抗日统一战线的政权”，“设立财政机关，征收抗日捐税，设立经济机关，发展农工商业，开办各种学校，大批培养干部。”于是随着军事行动打开局面，主力部队进入根据地后，华中敌后抗日根据地便先后开始自觉地独立自主地建立共产党领导的抗日民主政权。
1939年5月，鉴于国民党永城县县长蔡洪范出走，继任县长王化荣又带残部出逃的现状，中共豫皖边区委决定成立永城县抗日民主政府，徐凤笑任县长。这是豫皖苏边区建立的最早的抗日民主政府。
皖东北原来与新四军合作抗日的国民党安徽省第六区行政督察专员兼泗县县长的盛子瑾，因受顽固派排挤被撤职，于1940年2月底，率部出走。新四军第六支队于3月初，扣押了反共的泗县县长朱天修，成立了泗县抗日民主政府，共产党员陈国栋为县长。他是共产党在皖东北的第一位县长。3月24日，皖东北第一届各界爱国人士代表大会，决定成立皖东北抗日民主政府，仍沿用“安徽省第六行政督察专员公署”之名，民主人士陈粹吾为代理专员，刘玉柱为专员秘书。1940年5月，剿灭洪泽湖湖匪后，建立了洪泽县抗日民主政府。
1940年1月，日军进攻扬中县，国民党县长潘炳英逃跑。4月，新四军挺进纵队成立了以共产党员李培根为县长的扬中县抗日民主政府。同年10月，以共产党员韦永义兼县长的镇江县抗日民主政府成立。
新四军江北指挥部在1940年春皖东定远、半塔反摩擦斗争胜利后，便在来安（县长郑伯川）、定远（县长魏文伯）、盱眙（县长余纪一）、嘉山（县长汪道涵）、天长、六合（县长贺希明）、仪征（县长呂惠生）、滁县（县长蔡家璋）、凤阳（县长裴海萍）、全椒（县长刘鸿文）等县相继建立了抗日民主政府。这是皖东地区建立的第一批县级抗日民主政权。
新四军苏北指挥部在1940年7月，新四军挺进纵队进驻郭村后，成立了以惠浴宇为县长的江都县抗日民主政府。8月，新四军苏北指挥部进驻黄桥地区后，成立了以惠浴宇为县长的泰县抗日民主政府，以陈同生为县长的泰兴县抗日民主政府，以梁灵光为县长的如皋县抗日民主政府，以刘万里为县长的靖江县抗日民主政府、以彭冰山为县长的东台县抗日民主政府。黄桥战役胜利后，又成立了以梁灵光为县长的南通县抗日民主政府，以叶朝胥为县长的如皋县抗日民主政府，以顾民元为县长的启东县抗日民主政府，以季强成为县长的海门县抗日民主政府。这是苏中地区建立的第一批县级抗日民主政权。
帮助建立抗日民主政权
鄂豫边区的云梦县，1940年4月，国民党县长携带县印和2000块银元潜逃。新四军豫鄂挺进纵队当即致函全县士绅、民众代表及原县政府工作人员，召开紧急会议。公众一致决定成立县宪政促进会，推举徐觉非任主席。县宪政促进会通电主张立即彻底实行民主政治，普选各级行政人员。决议在国民党县长返任前，组织县行政委员会，代行县政府职务。共产党员娄光琦被选为行政委员会主席。云梦县抗日民主政府成立。
随着八路军第五纵队进入苏北淮海、盐阜地区，于1940年9月18日，在沭阳钱集召开士绅座谈会和各界代表会议，通过成立了淮海区专员公署的决定，推举吴法宪为专员（后由金明代理）。专员公署下辖涟水、淮阴、泗阳、沭阳、东海、灌云、宿迁、沭宿海、涟灌阜等9个县级行政单位。1940年10月，盐阜区各县抗日民主政府成立，盐城县县长徐宗田（后贺希明），阜宁县县长宋乃德，盐东县县长魏心一，建阳县县长唐君照，阜东县县长唐克，射阳县县长陈克天，滨海县县长王伯谦，淮安县县长赵心权，涟东县县长万金培。1941年3月，卾豫边区的应城县抗日民主政府，是第一个由县人民代表大会选举的县政府，张谦光当选为县长。1941年5月1日，皖江地区最早建立的县一级政权机构——无为县抗日民主政府在白茆洲三官殿成立，吕惠生为县长，周新武兼任县政府党团书记。
1941年，新四军在苏南敌后地区，设立了6个行政督察专员公署。共辖23个县政府、两个特区和两个行政办事处、一个三县行政委员会。共计28个县级抗日民主政权机构。
这一时期，县、区两级政权的领导人均是委任制，共产党员及进步分子在专署、县、区政权机构中占优势，而基层政权的乡、保长，绝大部分仍是旧政权时的人员。这可以说是抗日民主政权的初创阶段。
健全“三三制”政权
抗日民主政权的“三三制”原则，最早出自毛泽东为中共中央起草的《抗日根据地的政权问题》。毛泽东认为，“必须使占三分之一的共产党员在质量上具有优越的条件。只要有了这个条件，就可以保证党的领导权，不必有更多的人数……必须使党外进步分子占三分之一，因为他们联系着广大的小资产阶级群众。我们这样做，对于争取小资产阶级将有很大的影响。给中间派以三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要的步骤。”
皖南亊变以后，新四军走上了独立发展的新阶段。在政权建设方面，着力贯彻“三三制”，走向广泛民主化，改造基层政权，迈向建设根据地、巩固根据地和保卫根据地的新阶段。
在抗日政权初建之时，由于客观条件不成熟和主观认识上的差距，政府主要领导人均由上级任命，对党外左派和中间派人士重视不够，有些政府机关出现了共产党员包办的现象。
1942年2月，刘少奇在华中局第一次扩大会议上指出：要“彻底改造根据地内的政权机构，使之成为真正的抗日民族统一战线的政权，成为包括有各抗日阶层联合的民主政权。”“改变在上层机构中，由共产党人包办和在基层政权中由封建势力操纵的局面。”
在共产党、新四军控制的基本区，通过召开各界人士代表会或参议会，颁布施政纲领，规定政权组成上必须实行“三三制”原则。吸收了不少党外著名人士参加抗日民主政府的工作。扩大了民主政权的群众基础。改变了以往“包办代替”、“以党代政”的领导方式。便于发扬民主，集中人民群众的正确意见，调动广大人民群众的积极性。对国民党的基层政权，大多取改造的办法。乡镇保甲只要“是抗日的，其次为赞成民主的，为抗日服务，为人民大众服务”的，就可以留用。对逃跑的乡、保长，只要没有民愤而本人愿意抗日的，就动员他们回来任职，要他们为抗日做工作，保护群众利益。对于那些坚持顽固立场的加以撤换，通过乡、镇人民代表大会，民主选举新的乡保长。或通过一系列的自下而上的民主选举，把旧政权中一些骑在劳动人民头上的地主、豪绅、恶霸、流氓等都赶下台，把群众抗日团体的负责人，选为各级政权的干部。这是抗日民主政权的完善和巩固阶段。
在游击区建立“两面政权”
在日伪、顽、新四军三种力量共存的游击区(或边缘区)，通过对日伪政权的策反工作和对国民党政权的统战工作，采取“打进去”、“拉出来”等方法，利用或挟制日伪、顽基层乡、保人员，使之成为“两面政权”或“三面政权”，为抗日、反顽服务。对没有日伪驻军的乡镇，新四军地方武装派出便衣队或武工队，对危害人民死心踏地当汉奸的伪政权人员，实行严厉制裁。这对大多数敌伪政权人员起到威慑作用。然后通过交朋友、拉关系，和当地有名望的医生、帮会头子往来，他们和伪乡、保长、自卫团头目都有亲戚、师徒关系，继而以他们为桥梁，晓以利害，指明前途，争取这些原来为日伪效劳的乡、保长，改变立场成为“身在曹营心在汉”的两面人。或是派中共地下党员、开明士绅、民主人士，通过一定关系，当上伪乡、保长。把伪政权改造成“白皮红心”的两面政权。对国民党顽固派政权的基层人员，主要通过关系，争取他们暗中与新四军合作，为抗日军民办亊。通过这些为新四军利用和控制的“两面政权”，根据地军民可以利用其了解日伪顽军的情报，掩护新四军小股部队行动，安置伤病员，筹备粮款等。在根据地与日、顽三方交界地区，用以上办法建立“三面政权”。要求其为抗日军民办事，准许其应付日伪、顽方，为其做些不可免的事情。这在鄂中的雅霍洲和鄂南的保福镇、苏南和淮南沿江地区都有成功事例。这些被抗日军民控制或实际利用的“两面政权”或“三面政权”，作为边缘区和游击区的一种特殊政权组织形式，在一定程度上牵制和抵消了日伪顽军时根据地的影响和作用。在华中抗日根据地的一些地区，还提出旨在改造“两面政权”的“一二一”政策。即通过细致耐心的争取教育，把只为日伪顽服务的伪政权、旧政权，改造成既应付日伪顽，又为新四军服务的两面派政权，最后改造成只为新四军抗战服务的抗日民主政权。（未完待续）