中国第一块土地批租试点的成功

       1988年8月8日，上海虹桥开发区26号地块有偿出让的国际招投标项目最终尘埃落定，日本孙氏企业有限公司以2805万美元的价格，获得了该地块1.29公顷50年的土地使用权。这是新中国历史上第一次对国有土地使用权用国际招标的形式实行批租，也是上海乃至全国土地使用制度改革试点取得成功的重要标志。
                                                                                                                                          土地批租试点，体制创新先行

       在当时，上海进行土地批租试点不仅是上海的问题，也是全国的问题。为何要搞土地批租？原因在于，上世纪80年代初，国家要改革开放，城市基础设施建设面临缺乏资金的巨大难题。资金从哪里来？很多外国朋友向我们建议，说城市的土地非常值钱，而我们搞建设不是利用土地而是借债，就说我们是“捧着金饭碗讨饭”。
       在这种情况下中央提出要把城市土地利用起来。当时国务院副总理田纪云转告上海市委领导，要上海试点。1986年6月11日，市委常委首次听取房屋、土地两局汇报，讨论了这个问题。我当时汇报的题目是“关于土地开发经营问题”，还没有用批租的概念。
       1986年9月，市政府组织房地产考察团赴香港考察。考察团由时任上海市委副书记的曾庆红为顾问，市政府副秘书长夏克强为团长，成员来自规划、土地、计委、社科院等部门。我们去香港考察，是学习和借鉴香港的土地管理模式。当时港英政府的土地制度是所有权归英王，而使用权可以有年限的出让，并且土地的使用受到明确的限制和严格的管理。而我们的土地所有权也是归国家所有，不能转让、不能出卖的。当时国营企业已经把所有权与经营权分离。参照香港的模式，就是所有权仍归国家所有，使用权可以按不同的年期和具体的用地条件，实行有偿使用或有偿出让。采用这种方式进行土地使用制度改革是切实可行的。考察回来后，市里成立了相关领导小组，并参照香港模式，采取国有土地使用权有偿转让，即土地批租的方式，着手起草办法，当时还聘请了七名香港顾问，包括测量师、律师、建筑师、企业家等，其中最主要的是香港房地产中介机构仲量行的梁振英先生。经过一年认真细致的研究，1987年11月29日出台了《上海市土地使用权有偿转让办法》及其配套的六个“实施细则”。这个政策影响极大，是经过了国务院四位副总理的圈阅和时任上海市市长江泽民的批准才发布的。
       建立土地批租制度最重大的意义是体制上的突破。将土地变成有偿使用，由过去的“无偿、无年限、无流通”变成“有偿、有年限、有流通”，并且可进入市场进行交易。搞土地批租的试点就是如何把土地资源变成资产，如何有价出让。
       当时《宪法》规定，国家的土地是不准买卖和出租的。1988年4月，全国人大通过了《宪法》修正案，在《宪法》第十条第四款“任何组织或者个人不得侵占、买卖，或者以其他形式非法转让土地”的后面，加上了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这就使我们的改革试点有了合法依据。
       回溯上海在试行土地批租前，从1986年11月起就已经开始部分实施土地有偿使用，这就是向中外合资企业收取土地使用费。当时经贸部门有文件规定，对外资企业提供土地要收取场地使用费，不能无偿给他们使用。但是收取场地使用费要负责土地的开发，道路、水、电等各方面都要投入，如果这样做的话我们是要亏本的。因此，上海考虑让使用人自己进行土地的开发，政府只收地租。于是按照国家有关法律法规，于1986年10月颁布了《上海市中外合资经营企业土地使用管理办法》，对外商投资企业收取土地使用费，这是第一次对土地进行有偿使用，这也可说是实施土地批租前的一个探索。
                                                                                                              虹桥26号地块：国际招投标的台前幕后

       1988年4月后，上海国有土地使用权批租试点正式进入国际招投标阶段。当时，境外投资者对上海土地市场并不熟悉，因此搞土地批租的试点一定要是熟地，并且第一块地的选择要求能尽快动用。拿虹桥经济开发区的26号地块作为试点，是因为这块地已经开发成熟，地面拆迁全部完成，基础设施能保证接通，谁得到这块地，马上就可以进场建设、使用。
       当时，上海、香港两地标箱共收到六份标书，分别来自美国、日本、香港、上海等地。最后，日本孙氏企业有限公司以总价2805万美元，合每平方米2170美元，获得这块地1.29公顷50年的土地使用权，它的法定代表人是孙忠利。孙忠利是爱国华侨，为什么来投标？他是想报效祖国。上海作为第一个试点，他看见这个机会，一定要拿到这块地。孙忠利的助手帮他测算虹桥这块地应该投多少，在投标截止前的两个小时，他通知他的代表在原有投标金额的基础上加码投入标箱，志在必得。中标后，孙忠利向倪天增副市长表示他不要赚钱，要替上海作贡献。倪副市长对他说：“你不赚钱不能起带头作用，后面就没有人来。希望你一定做到赚钱。”孙忠利欣然表示理解和接受这个意见。
       当时有一个很重要的问题是中标后土地使用权能不能向银行抵押贷款？外商对此很重视。为解决这个问题，市政府让中国人民银行上海市分行起草办法，一周内就把人民币抵押办法和外币抵押办法批准出台了。我与虹桥公司的董事长、总经理谢武元先生还专门到香港开记者招待会进行宣传，同时也拜访了一些大的地产商，推动他们投标，这造成了轰动。
       当时，上海还没有土地市场，海外的投资者要想投标，对上海的地价，心中完全无数。为了解决这个难题，梁振英先生就派仲量行专业人员，以中外合资经营的联谊大厦、瑞金大厦的租金作为依据，评估出26号地块的地价，作为仲量行的市场调查报告刊登在香港报纸上。有了这个风向标，就让有意参与竞投的海外投资者眼睛一亮。
       1992年，邓小平南巡谈话发表以后，上海的房地产市场从不到一百家一下子发展到几千家，这其中也要归功于土地批租这个试点的成功。当然，上海率先进行土地批租毕竟是个新鲜事物，也引起了争议，主要问题集中在土地批租和解放前的“租界”有什么不同？这主要还是一个思想认识的问题，要做些解释。“租界”是把中国的主权出卖了，而土地批租是要投资者接受我们国家的法律和管理，只享有使用权，到期土地仍由国家收回。为了做好社会宣传，我们组织了一整版的文章在《解放日报》上刊登。我们当时还请梁振英先生讲课。就这样，大家对改革开放中出现的土地批租这个新生事物逐步有了了解和熟悉。上海土地批租试点成功的经验，在全国推广以来，对我国经济建设和城市建设的快速发展，确实起到了很大的作用。（作者系原上海市土地局局长）