新四军所处的华中敌后地区，是日伪顽我相互交错，又相互争夺的地区。这里原有国民党的旧政权，在日军打来时，其官员纷纷逃跑了，日军撤离后，又力图恢复旧政权；日伪军在占领区开始扶植汉奸搞维持会，继而拼凑伪政权；新四军要在敌后坚持抗战，没有根据地就难以站稳脚跟,而根据地不建立民主政权，就难以巩固。
新四军进入国民党划定的敌后地区，国民党打着“正统”、“合法”的招牌，以“政令统一”为名，不准新四军建立抗日民主政权。新四军为突破国民党的限制，在不同时期、不同地区，从实际出发，采取不同方法，因地制宜，建立起各种形式的抗日政权。
挂国民党政府的牌子，执行共产党的抗日政策
抗战初期，国共两党关系还较好，在一些地区，共产党人曾支持国民党进步人士主政。
新四军第四支队于1938年秋，曾应国民党安徽省主席廖磊之请，武装护送由中共地下党推荐、省政府委任的进步人士胡竺冰、翟宗文两名县长分别到无为县、庐江县就任。胡竺冰任命吕惠生为县政府秘书，主持日常公务；任命周春光主持县税务、贷款工作。翟宗文任命共产党人陈国栋任庐江县政府秘书。
1938年5月18日萧县沦陷，国民党萧县县长王雪琴在突围中牺牲，日军扶植汉奸刘云亨成立维持会。萧县共产党人李忠道（李砥平）等，组织抗日游击队，6月打垮了维持会，并推举萧县爱国人士、县政府原秘书彭笑千出任县长，于8月初成立了萧县抗日政府。共产党人许连西任行政科长，孙叔平任民运科长，纵翰民任军事科长，胡育才任财政科长。
1938年10月，信阳沦陷，国民党信阳县长李德纯率县常备队一个中队和警察共200人，来到北王岗一带，邀请共产党派人前去加强指导。信阳县政府帮助解决新四军独立游击支队的给养。中共派竹沟留守处参谋长王海山与李德纯取得联系。中共河南省委在邢集将几支游击武装统一整编为信阳挺进队，由李德纯任司令，朱大鹏任副司令，王海山任参谋长，危拱之任政治部主任。
中共鄂中特委通过第五战区鄂豫边区抗敌委员会，向国民党当局推荐接受中共领导的进步人士孙耀华为应城县县长。孙到职后，陶铸出任县政府顾问。中共鄂中特委利用合法名义将应城、京山、钟祥附近的抗日武装统一起来，组成应城抗日游击队（简称“应抗”），孙耀华兼任司令，中共党员张文津任参谋长。
在汉川县，中共天汉特委通过细致的工作，帮助国民党汉川县县长向岩推行民主政治。他召开全县士绅及乡、保长联席会议，将共产党提出的“抗日、团结、进步”口号宣布为县政府工作的政治方向。在中共汉川县委的帮助下，调整了乡、保机构，不少共产党人和进步人士在各级政权机构中担任重要职务。整编了县自卫队，吴师筑（吴声凯）任县国民自卫兵团副团长，安琳生任自卫兵团政治部主任。此后，汉川县政府接受共产党领导，共产党人童世光任一科科长，曹志坚任麻河区区长。县政府逐步转变为抗日民主政权。鄂豫边区这种国共合作形式的抗日政权，即由国民党进步人士担任县长，共产党员参加县政府的工作，并参与县武装的领导，掌握区级抗日民主政权的领导。
1939年，八路军苏鲁豫支队同国民党7县联合办事处协商，于7月成立了夏邑抗日民主政府，委任爱国民主人士邵雨桥任县长（后由刘贯一接任）。
以上是挂国民党政府的牌子，执行共产党的政策，为抗日战争服务的政权机构。
以群众抗日团体的名义代行抗日政权职能
1938年6月，新四军第一、第二支队东进苏南茅山地区，1938年7月7日，陈毅主持召开镇江、句容、金坛、丹阳四县各界人士代表会议，成立镇句金丹四县抗敌总会，推选爱国民族资本家纪振纲为主任（未到职），国民党原区长樊玉琳、共产党员王丰庆为副主任。因这里的国民党政府官员在日军到来前，都逃跑了。第一支队布告称：“本军部协同镇句丹金四县民众代表筹备四县代表抗敌自卫组织，在江苏省府及第三战区司令长官未派行政官莅临之前，即由该会负责组织民众及除奸等工作。”
1940年上半年，成立了以管寒涛为主任的镇（江）丹（阳）武（进）扬（中）四县抗敌委员会；6月，成立了以姜杰为主任的江（宁）当（涂）溧（水）三县坑敌自卫委员会；下半年又成立了以梅光迪为主任的澄（江阴）武（进）锡（无锡）三县抗敌委员会。
在湖北的京山丁家冲、石板河与京山、安陆、应城边界一带，由共产党员作骨干串联群众，建立了“抗日十人团”。以十人为一个基层单位，乡、区设分团，县设总团。这是个半军事、半政权性质的抗日群众组织。卾豫边区于1940年5月成立了边区各界救国联合总会。
1940年8月，苏南东路成立了常熟县人民抗日自卫会。不久，苏州县、无锡县也成立了县人民抗日自卫会，太仓县成立了各界临时联合会，昆山成立了行政委员会。
1941年1月22日，江南抗日救国军政治部通令称：“本军坚持东路抗战3年，于地方行政机关未恢复前，向以领导民众，组织人民抗日自卫会，代行行政机关职务，或将旧区以上行政人员，重新组织区县级行政委员会，推行行政工作。”1943年下半年，浙东敌后慈镇姚抗建工作推进会和慈姚县各界民众抗敌联合会先后成立。
以上这些名称不同的群众组织都是一种过渡形式的政权。这些群众组织为建立抗日民主政权，准备了群众基础和政治基础。
在国民党政权尚未公开反共，新四军力量相对弱小的情况下，暂由群众抗日自卫组织承担部分政权工作，是从当时的实际情况出发的。可以说这是抗日民主政权的准备阶段。
建立办事处，履行抗日政权职能
在小块的游击根据地，或根据地政权机构成立前，新四军为进行地方工作，筹粮筹款，建立了大大小小的办事处，履行抗日政权职能，是一种初级的、临时的政权形式。
新四军游击支队1939年东进豫皖苏边区，建立了商（丘）亳（县）永（城）夏（邑）办事处、宿（县）西办事处、睢（县）杞（县）太（康）等办事处、龙亢办事处。11月，豫皖苏边区召开各界人士代表大会，成立了豫皖苏边区联防办事处，主任吴芝圃，副主任刘宠光。1940年夏，皖东北组织泗（县）五（河）灵（璧）凤（阳）联防办事处。新四军江北指挥部1940年在无为东乡建立和（县）含（山）巢（县）无（为）各区联合办事处，民主人士后奕斋为主任；1940年10月，建立了桐（城）东乡政联合办事处，民主人士周晓山为主任。1940年8月，新四军第五支队建立了淮（安）宝（应）办事处，宝应办事处，张灿明为主任。
1940年8月，新“江抗”成立了以顾复生为主任的澄（江阴）锡（无锡）虞（常熟）总办事处，领导“江抗”各办事处。
1940年4月成立了以贺希明（8月由邓子恢兼任）为主任的皖东津浦路东办事处、以黄岩为主任的路西联防办事处。
1940年9月成立的豫鄂边区军政联合办事处，许子威为主任，杨经曲、文敏生为副主任。以上这些是地区性的临时政权领导机构。
1940年8月，新四军苏北指挥部进驻泰兴黄桥后，成立了黄桥军民联合办事处，陈同生为主任。
1941年7月，中共领导的浦东抗日武装南渡浙东三北地区，“暂三纵”先后在虞北和姚北逍路头、长河市、临山建立办事处。8月，“五支四大”在慈北鸣鹤场成立总办事处，薛诚为主任。1942年7月18日，中共浙东区委书记谭启龙在报告中指出：敌占区行政机构遭受破坏，在此情况下，可以召集各界代表会议，或成立临时行政机构，如动员委员会、各界抗日联合会、军民联合办事处，使之逐渐走向正规的行政机构。五支四大总办事处改为三北办事处，金如山为主任。同年9月，金（华）东义（乌）西乡镇联防办事处、金义浦（江）联防办事处成立，爱国民主人士吴山民为主任。11月，在三北总办事处和各地办事处的基础上，成立三北游击司令部总办事处，王仲良为主任。
这些办事处的主要任务是：在交通要隘设税卡，征收进出口货物税，为部队提供给养；担负交通联络和情报传递工作；发动群众支援抗日；开展统战工作，维持社会秩序。这种办事处带有军事管制性质，又具有政权形态，起了临时政权的作用，行使政府的部分职能。（未完待续）