编者按:本文作者就新世纪“三农”问题所作的深刻分析,令人信服地说明这是和整个国民经济和社会发展全局紧密联系的一个重大问题。中国革命是采取农村包围城市的道路取得胜利的,中国改革也是从农村突破才取得现在的辉煌成就的。现在“三农”问题又成为全面建设小康社会的重点与难点,应该引起全社会的关注,并切实加以解决。
十六大提出全面建设小康社会的奋斗目标之后,全党和全社会迅速达成了共识:全面建设小康社会的重点和难点在农村。经过改革开放20多年的发展,我国的农业和农村经济发生了巨大变化,我国农业和农村经济发展进入了一个新的阶段。主要标志有两个:一是农产品供求的数量矛盾基本缓解,而品种和质量的矛盾比过去更加突出。二是农产品市场需求不足。因此,一方面要把追求数量增长转到优化品种和提高质量上来,另一方面要把农产品的市场开拓作为进一步发展农业的突破口。
一、 新阶段的新问题
农业和农村经济进入新阶段后,最突出的矛盾是农民收入增长缓慢。可以说,当前农产品供给形势是建国以来最好的,而农民收入问题,至少在改革开放20多年来,从未这样严峻。这可以从几个层次加以分析:
第一个层次,农民的收入增长幅度明显下降。20世纪90年代中期国家采取的粮食提价策略,使粮食价格翻了一番，对提高农民收入起到了很大的促进作用。但随着市场经济的深人发展,提价策略已经很难像以前那样奏效。1997年,农民收入增长幅度降至4.6%,1998年为4.3%,1999年为3.8% ,2000年是2.1%。农民收入增长幅度持续4年下滑。2001年农民收入增长幅度有所回升,为4.2% ,2002年是4.8%。6年中农民收入增长没有一年超过5% 。
第二个层次,农民来自农业的纯收入绝对额开始减少。现在农民人均纯收入中来自农业的收入不到一半。绝对额最高的1997年,农民人均来自农业的收入达到过1267元,2001年降到了1165元,2002年也大致是这个水平。农业这个产业持续多年不能给其经营者增加收益,就没有人愿意再对农业进行投资,可能造成中长期农业发展后劲不足。
第三个层次,从城乡收入的比较角度看,城乡居民收入差距很大。去年全国农民人均纯收入是2476元,城镇居民的人均可支配收入是7703元,二者的比例是1:3.1。这个差距还在不断扩大。改革开放后经历了一段城乡收入差距缩小的过程,上世纪80年代最小曾达到1.8:1,但80年代后半期又逐步扩大,2001年的收入差距是2.9:1,2002年则第一次突破3:1的警戒线。
第四个层次,城乡居民的消费差距比收入差距更悬殊。城镇居民的可支配收入和农民的人均纯收入严格来说不可比。只要个人愿意,城镇居民的可支配收入可以全部用于个人消费,但农民的人均纯收入,首先要扣除下一年必须支出的生产费用,大约占农民人均纯收入的1/3左右;农民人均纯收入中有相当一部分是非现金收入,是实物折款。对未能出售和实现商品价值的农产品,从粮食、柴火到牲畜粪便,统计时都要计入农民的纯收入中;城镇居民7703元的可支配收入,还没有包括各级政府只对城镇居民提供的财政补贴。国家统计局副局长邱晓华指出:如果把所有东西包括城镇居民的财政补贴都折算进来,城乡居民的消费水平差距要达到6:1。
更突出的问题是,农民的收入达到2476元,这只是一个平均数,对中国这样的大国来说,平均数就可能掩盖许多矛盾和问题。我国现在的农村扶贫计划,解决温饱的标准是人均年纯收入达到625元,按这一标准,我国农村未解决温饱问题的贫困人口是2820万人。如果这个标准再提高200元,未解决温饱问题的贫困人口将会达到9000万人。
农民的收入问题不是单纯的农业和农村经济问题,它是和国民经济与社会发展全局紧密联系的一个重大问题。农民收入上不去,最直接的问题是严重影响了内需的扩大。就社会消费品零售总额来看,按2002年的统计资料(含县城),城镇居民占39.1%,农村居民占60.9%,而超过60%的人口购买的消费品却不到40%。农民不富裕,农民收入上不去,我们这个市场就只是一个潜在的大市场,而不是现实的大市场。
二、 新阶段的新变化
在农产品供给这么好的形势下,农民收入增长面临这么大的困难,原因何在?这和我们国家的发展阶段有很密切的关系。
可以从两个角度去看发展阶段。一是从居民的收入和消费角度看,我们已经进入了从总体小康向全面小康过渡的阶段;二是从技术进步的角度看,20世纪90年代末以来,新技术革命引出了信息化与工业化并行,信息化带动工业化阶段。
从城镇居民收入和消费角度看,收入水平的提高必然带来消费结构的变化。从恩格尔系数看,去年城镇居民的恩格尔系数是37.7%,并随收入提高逐步缓慢下降。用于食品消费的比重减小,对农产品销售和农民收入增长有很大的影响。1996 -2001年,城镇居民人均可支配收入增加了2020元,用于食品部分的开支却只增加了109元,增加非常有限,这就造成了农产品市场很难扩大、农产品价格很难提高的局面。
居民生活进入小康阶段,出现这样的情况是不可避免的。我们去年的人均 GDP接近1000美元,但这样的低收入水平,却会出现如此严重的农产品过剩和农产品价格下跌,在全世界别无他例。其根本原因,就是农村经济结构不合理以及购买农产品的城市人口比例占总人口的比例太低。
从技术角度看,高新技术对国民经济发展有巨大的推动作用,但也会带来新的问题,即资本和技术开始大规模替代劳动力。乡镇企业发展的巨大贡献之一, 是解决农民的就业问题。但从1997年起,乡镇企业的就业人数出现下滑。2002年底乡镇企业的就业总规模是1.3亿,比 1996年还减少了500多万。出现这种局面有两方面的原因,一是如前所述资本和技术对劳动力的替代,二是从总的情况来看,制造和加工生产能力过剩是普遍问题。对乡镇企业来说,靠以前那种总量扩张的办法来发展自己的思路,已经很难延续下去。
经济发展过程中的这两大阶段性变化,和我们农业和农村经济的情况结合在一起,出现一些新的情况是必然的。如果农业、农村经济发展的思路不改变,体制和政策、管理的手段不调整,就可能加剧这些矛盾,甚至演变为比较大的社会问题。
三、新阶段的新思路
新一届的中央领导集体在以前工作的基础上，有一整套思路和政策。这可以概括为三个“新”。
第一个“新”,就是中央明确提出把解决“三农”问题放到全面建设小康社会这样一个新的背景下来考虑。十六大报告指出,总体小康是低水平的、不全面的、发展很不平衡的小康,非常重要的一个原因,就是城乡二元经济的结构还没有改变,地区差距扩大的趋势还没有扭转，贫困人口还为数不少。十六大报告对“全面小康”的解释是惠及十几亿人的小康,如果农村不实现小康,就不会有全面小康目标的实现。
第二个“新”,就是十六大提出了解决“三农”问题的新思路,即“统筹城乡经济社会发展”。这句话有干钩之重。建国以后一系列经济和社会政策,总是以城市为中心和出发点,从城乡社会发展水平及教育、医疗、卫生及社会保障体系来看,其差距比收入差距更大。统筹城乡经济社会的发展确实是解决“三农”问题重要的新思路,仅仅在农业和农村内部兜圈子,这个问题是解决不了的。
第三个“新”,是对做好“三农”工作提出了新要求。2002年12月27日,中央政治局开会专门研究农业问题,明确提出要更多地关注农村,更多地关心农民,更多地支持农业,明确提出要把解决农业和农村问题作为全党工作的重中之重,放在更加突出的位置。
在这个背景下,当前中央抓农业农村工作,大的思路就是两条线:一是抓农业和农村经济的战略性结构调整,二是抓党在农村基本政策的贯彻落实。
战略性结构调整和过去的结构性调整区别主要在两个方面:一是过去的结构性调整是以数量为主的调整,而战略性结构调整的基本含义是要把农业的结构调整转到以品种和质量为中心的轨道上来。二是过去的结构性调整主要局限在农村内部,而战略性结构调整是以整个国民经济为舞台。
战略性结构调整有几个大的方向:一是所有的农产品都要改善品种和提高质量;二是进一步发展畜牧业和水产养殖,通过产业结构的变化来转化初级产品;三是加快农产品加工业的发展;四是优化农产品的区域化布局,形成产业带;五是继续支持农村办好二、三产业,进一步支持乡镇企业的发展;六是积极稳妥地推进城镇化,通过推进城镇化来转移农村人口,要鼓励农民流动就业,加快城镇化的发展;七是借当前农产品供应较为充裕的机会, 抓紧生态环境建设,促进退耕还林,退牧还草,退田还湖。通过这样一系列的调整,使整个农业和农村经济走上一个良性发展的轨道。
稳定党在农村的基本政策,要在稳定中不断完善。党在农村的基本政策,主要强调的是两个方面:一是土地承包政策,二是减轻农民负担。
中国土地问题至少需要考虑三个层次的问题,一是土地作为生产要素,可以流转,必须研究如何提高其使用效率;二是土地是农民生活的基本保障,没有这个保障,必须有别的保障予以补偿;三是法律规定属于农民的土地权益,不能随便侵犯和剥夺。
为减轻农民负担,中央明确提出了税费改革的方案。税费改革,首先是砍掉政策和法律都不允许征收的部分。二是把政策允许征收的部分转为有法律依据的税收,即“费改税”。实行税费改革,在砍掉政策和法律都不许征收的部分后,至少可以使农民减少300亿到400亿元的负担。
现在税费改革走出了第一步,但仍然面临非常大的困难。我国的现实决定了单纯减免的路行不通,因为造成农民负担重的根本原因是农村的上层建筑严重不适应农村的经济基础。不从根本上解决这个问题,即使减轻了农民的负担,迟早仍会出现反弹。因此,农村税费改革,与其说是经济领域的改革,不如说是上层建筑领域的改革更贴切。
(作者原系国务院发展研究中心副主任,现任中央财经领导小组办公室副主任)
(转载《上海农村经济》2003年第8期,本刊略有删节)